開展地方性法規(guī)清理的主要做法和體會(huì)

邯鄲市人大法制委員會(huì)

為實(shí)現(xiàn)中央提出的到2010年形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的目標(biāo)，按照全國(guó)人大常委會(huì)法工委《關(guān)于做好地方性法規(guī)清理工作的意見》和省人大常委會(huì)的具體要求，邯鄲市人大常委會(huì)把清理地方性法規(guī)作為今年立法工作的重點(diǎn)，于2010年2月至8月，對(duì)我市現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)進(jìn)行全面、集中的清理?，F(xiàn)將我市在法規(guī)清理中的一些做法和體會(huì)總結(jié)如下：

一、法規(guī)清理的主要做法

這次法規(guī)清理工作是我市具有地方立法權(quán)以來第一次大規(guī)模的集中清理活動(dòng)，市人大常委會(huì)高度重視，成立法規(guī)清理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，采取了一系列積極有效的措施，保證了法規(guī)清理工作的順利開展。

（一）精心組織，推動(dòng)法規(guī)清理工作開好局。1、制定一個(gè)操作性強(qiáng)、切實(shí)可行的方案。省地方性法規(guī)清理工作會(huì)議后，我們及時(shí)向市人大常委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行匯報(bào)，第一時(shí)間內(nèi)將會(huì)議精神進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)層的視野。按照常委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)要求，一方面，組織籌備組人員認(rèn)真學(xué)習(xí)全國(guó)人大法工委清理工作文件和省地方性法規(guī)清理工作會(huì)議上的領(lǐng)導(dǎo)講話，統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，明確清理工作任務(wù)；一方面，嚴(yán)格按照省實(shí)施方案的要求，學(xué)習(xí)借鑒兄弟市做法，結(jié)合邯鄲實(shí)際，起草了我市法規(guī)清理工作實(shí)施方案(草案)，經(jīng)常委會(huì)主任會(huì)議研究，報(bào)市委主要領(lǐng)導(dǎo)審定，確立了全市地方性法規(guī)清理工作實(shí)施方案，并以市人大常委會(huì)文件形式印發(fā)實(shí)施。2、建立一個(gè)有權(quán)威、精干、得力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。為加強(qiáng)對(duì)法規(guī)清理工作的領(lǐng)導(dǎo)，市人大常委會(huì)成立了由常委會(huì)主任任組長(zhǎng)、分管副主任和秘書長(zhǎng)任副組長(zhǎng)、常委會(huì)各工作部門及市政府法制辦主要負(fù)責(zé)同志為成員的法規(guī)清理工作領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)，并從清理任務(wù)較重的市人大專門委員會(huì)和市政府法制辦等有關(guān)部門抽調(diào)熟悉立法工作的13名同志成立了辦公室，下設(shè)綜合協(xié)調(diào)組和法規(guī)清理組，具體負(fù)責(zé)起草相關(guān)文件、收集匯總、溝通協(xié)調(diào)、編發(fā)簡(jiǎn)報(bào)和督促法規(guī)清理等日常工作。在法規(guī)清理中，市人大常委會(huì)十分注重發(fā)揮各專門委員會(huì)第一道防線作用，專委會(huì)主要負(fù)責(zé)同志親自抓，并明確1至2名同志負(fù)責(zé)對(duì)口部門法規(guī)清理工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和處理意見的審核工作；注重發(fā)揮政府法制辦綜合協(xié)調(diào)作用，成立了以市政府副秘書長(zhǎng)、法制辦主任牽頭的清理工作機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)各法規(guī)實(shí)施單位的督促檢查和清理結(jié)果的整理、匯總、審查、上報(bào)等工作；注重發(fā)揮各法規(guī)實(shí)施單位的主體作用，確定了一名分管領(lǐng)導(dǎo)主抓，并由法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織相關(guān)業(yè)務(wù)處室，按照市人大常委會(huì)的統(tǒng)一部署，集中時(shí)間、集中精力，具體做好法規(guī)審查工作。半年來，從市人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)到法規(guī)清理辦公室、市人大各專門委員會(huì)，從市政府法制辦到各法規(guī)實(shí)施單位，層層建立了有效的聯(lián)系機(jī)制、工作協(xié)調(diào)機(jī)制，定期不定期召開清理工作協(xié)調(diào)會(huì)、動(dòng)態(tài)通報(bào)會(huì)、進(jìn)展情況調(diào)度會(huì)等，研究部署工作，了解進(jìn)展情況，解決實(shí)際問題，保證法規(guī)清理工作順利進(jìn)行。3、召開一個(gè)高規(guī)格動(dòng)員會(huì)。市人大常委會(huì)適時(shí)召開了全市地方性法規(guī)清理工作會(huì)議,常委會(huì)主任、副主任、秘書長(zhǎng)出席會(huì)議并作了重要講話，法制工委負(fù)責(zé)同志就實(shí)施方案作了說明。市人大常委會(huì)各工作機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)同志，市政府有關(guān)部門、市法院、市檢察院等18個(gè)部門的一把手、主管副職、相關(guān)處室負(fù)責(zé)人和具體工作人員共80余人參加會(huì)議。我們還邀請(qǐng)市內(nèi)主要新聞單位列席會(huì)議，在《邯鄲日?qǐng)?bào)》、《邯鄲電視臺(tái)》、《邯鄲廣播電臺(tái)》對(duì)動(dòng)員會(huì)議進(jìn)行全面報(bào)導(dǎo)。會(huì)議明確了法規(guī)清理的范圍是1992年我市人大及其常委會(huì)享有地方立法權(quán)以來，制定的全部現(xiàn)行有效的28部地方性法規(guī)，并列出了《邯鄲市現(xiàn)行地方性法規(guī)目錄及清理分工表》。清理的重點(diǎn)是2000年以前制定且沒有作過系統(tǒng)修訂的法規(guī)。清理的內(nèi)容主要是與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特別是與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求明顯不適應(yīng)的法規(guī)規(guī)定和與法律、行政法規(guī)規(guī)定不一致，以及地方性法規(guī)之間不協(xié)調(diào)的規(guī)定。法規(guī)清理工作主要階段是制定方案和部署工作階段、梳理查找問題階段、研究提出處理意見階段和分類處理階段。4、搞好一次培訓(xùn)。為保證清理效果，法規(guī)清理辦公室專門對(duì)市人大專委會(huì)、市政府法制辦、市檢察院、各法規(guī)實(shí)施單位分管清理工作的負(fù)責(zé)同志和相關(guān)工作人員進(jìn)行專題培訓(xùn)，就法規(guī)清理工作的原則、重點(diǎn)、清理工作的標(biāo)準(zhǔn)、注意事項(xiàng)進(jìn)行輔導(dǎo)，并有針對(duì)地解答同志們?cè)谇謇碇忻媾R的困難和問題，著力解決一些單位認(rèn)識(shí)不到位、重視不夠，把清理工作當(dāng)作一般化工作對(duì)待的問題；著力解決了一些單位對(duì)上級(jí)清理文件學(xué)習(xí)不深、研究不透，而出現(xiàn)的無從下手，不知如何清理的問題；著力解決了一些單位不按清理要求辦事，胡子眉毛一把抓，按照部門意圖，借機(jī)進(jìn)行全面修改的問題，收到了較好的培訓(xùn)效果。

（二）多措并舉，認(rèn)真查準(zhǔn)法規(guī)存在問題。一是明確職責(zé)抓關(guān)鍵。法規(guī)清理辦公室、各專門委員會(huì)、市政府法制辦及各法規(guī)實(shí)施單位按照各自職責(zé)分工，分層開展法規(guī)清理的相關(guān)工作，尤其在法規(guī)梳理查找問題的關(guān)鍵階段，更加注重發(fā)揮法規(guī)實(shí)施單位熟悉法規(guī)、掌握上位法和國(guó)家政策變動(dòng)情況的優(yōu)勢(shì)，做好自查工作。為保證時(shí)間進(jìn)度，這4個(gè)層面的相關(guān)機(jī)構(gòu)堅(jiān)持不等不靠，相互配合，協(xié)同作戰(zhàn)，對(duì)每部法規(guī)都逐條、逐句、逐字進(jìn)行梳理對(duì)照、分析研究，在找準(zhǔn)問題上下功夫，在研究修改意見上用實(shí)招，同步查找需要清理的事項(xiàng)，提出處理意見，并列出理由及相關(guān)依據(jù)，收到了較好的梳理效果。二是嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)防差錯(cuò)。為保證法規(guī)清理工作質(zhì)量，我們認(rèn)真研究我市地方性法規(guī)的相關(guān)上位法依據(jù)，先后查閱42部國(guó)家法律、法規(guī)，58件國(guó)家政策文件。同時(shí)要求，各法規(guī)實(shí)施單位嚴(yán)格對(duì)照上位法及相關(guān)政策修改變化情況，認(rèn)真細(xì)致地查找我市法規(guī)中存在的問題，提出修改建議，列出修改依據(jù)；各專門委員會(huì)嚴(yán)格按照實(shí)施方案列出的“五項(xiàng)十二條”清理標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)市政府法制辦及法規(guī)實(shí)施單位提出的修改意見，進(jìn)行比對(duì)審核，真正把清理工作實(shí)化、細(xì)化、具體化，防止清理工作走過場(chǎng)。我們還嚴(yán)格落實(shí)法規(guī)清理工作責(zé)任制，各法規(guī)實(shí)施單位、市政府法制辦、各專門委員會(huì)對(duì)每一個(gè)環(huán)節(jié)所出具的意見由所在單位的負(fù)責(zé)人簽字，確保清理工作每一個(gè)環(huán)節(jié)不出紕漏。三是加強(qiáng)督導(dǎo)促落實(shí)。法規(guī)清理辦公室工作人員注重加強(qiáng)對(duì)口部門的工作聯(lián)系，堅(jiān)持日聯(lián)系、周匯報(bào)、半月走訪督導(dǎo)的工作制度，及時(shí)掌握18家法規(guī)實(shí)施單位法規(guī)清理工作的進(jìn)展情況。期間，我們對(duì)清理任務(wù)較重的、問題較多的單位如城市管理和綜合行政執(zhí)法局、商務(wù)局、交通局、住房保障和房產(chǎn)管理局等單位多次進(jìn)行協(xié)調(diào)、調(diào)度，幫助解決清理工作中的難點(diǎn)問題，確保法規(guī)清理進(jìn)度和任務(wù)落實(shí)。

（三）集中優(yōu)勢(shì)，把好處理意見的質(zhì)量關(guān)。為加快審議進(jìn)度，我們采取“分頭審、集中議”的工作方法，集中優(yōu)勢(shì)力量，做到環(huán)環(huán)相扣，無縫銜接，全方位覆蓋，有效保證了地方性法規(guī)清理的質(zhì)量和進(jìn)程。法規(guī)清理辦公室對(duì)各方面提出的問題、清理意見和建議進(jìn)行了全面匯總、整理和分類，對(duì)現(xiàn)行法規(guī)逐件逐條進(jìn)行分析研究，對(duì)存在分歧的清理意見和建議，采取“請(qǐng)進(jìn)來，走出去”的方式，邀請(qǐng)市政府法制辦、所涉相關(guān)主管部門、法律專家和行業(yè)權(quán)威共同進(jìn)行深入探討，還直接到相關(guān)部門召開專題調(diào)研會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，深入了解和掌握法規(guī)清理中主要矛盾及問題，同時(shí)面對(duì)面地宣講此次法規(guī)清理的具體原則、標(biāo)準(zhǔn)和要求，避免了法規(guī)清理工作尺度的不統(tǒng)一，從而減少分歧、力戒爭(zhēng)議。在研究處理意見關(guān)鍵階段，我們集中3天時(shí)間，組織市人大相關(guān)專門委員會(huì)、市政府法制辦、市內(nèi)高校的法學(xué)專家教授和律師界人士進(jìn)行了集中審查和研究論證。經(jīng)過認(rèn)真調(diào)研，反復(fù)斟酌，慎重修改，形成法規(guī)清理結(jié)果初步處理意見（草案），經(jīng)法規(guī)清理工作領(lǐng)導(dǎo)小組和常委會(huì)主任會(huì)議研究，向省清理工作領(lǐng)導(dǎo)小組報(bào)送了法規(guī)清理的初步意見。

（四）主動(dòng)請(qǐng)示，爭(zhēng)取省人大對(duì)法規(guī)清理工作的指導(dǎo)。幾個(gè)月來，我們先后兩次赴省人大常委會(huì)法工委征求意見，并多次電話聯(lián)系和請(qǐng)示工作中遇到的新情況、新問題。根據(jù)省人大常委會(huì)法工委的意見，我們又進(jìn)行了反復(fù)修改和調(diào)整。此間，我們還按照全國(guó)人大上海會(huì)議精神和省人大法規(guī)清理工作匯報(bào)會(huì)議要求，嚴(yán)格對(duì)照省人大常委會(huì)關(guān)于《法規(guī)清理提出5類處理意見須掌握的若干標(biāo)準(zhǔn)》，進(jìn)行再審查、再核實(shí)，形成了分類處理意見，并起草了《關(guān)于廢止〈邯鄲市農(nóng)村村務(wù)公開條例〉的決定（草案）》和《關(guān)于修改部分法規(guī)的決定（草案）》。8月份，經(jīng)市人大法制委統(tǒng)一審議、常委會(huì)主任會(huì)議討論、省人大常委會(huì)法規(guī)清理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室審查、市人大常委會(huì)審議，順利通過了兩個(gè)決定。

此次法規(guī)清理政治性、法律性、專業(yè)性強(qiáng)，涉及面廣、工作量大、協(xié)調(diào)任務(wù)重，通過各方面的密切配合、共同努力，圓滿地完成了各項(xiàng)任務(wù)，得到省人大常委會(huì)及領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定。省人大常委會(huì)副主任宋長(zhǎng)瑞來邯調(diào)研督導(dǎo)工作時(shí)，高度評(píng)價(jià)我市法規(guī)清理工作“認(rèn)識(shí)高、起步早、抓得實(shí)，效果好，走在全省前列”。兩次省人大法規(guī)清理工作匯報(bào)會(huì)都對(duì)我市在法規(guī)清理工作中“建立檢查、調(diào)度和通報(bào)制度”，“跟蹤了解法規(guī)清理進(jìn)展情況，組織召開專家論證會(huì)對(duì)分類處理意見進(jìn)行集中審查和研究論證”等做法給予充分肯定。

二、法規(guī)清理的幾點(diǎn)體會(huì)

針對(duì)這次法規(guī)清理工作具有時(shí)間緊、任務(wù)重、要求高的特點(diǎn)，我們?cè)谇謇砉ぷ髦蟹e極探索，創(chuàng)新工作方法和措施，充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性，使清理工作始終處于主動(dòng)，保證了法規(guī)清理的質(zhì)量并取得好的成效。

（一）分層實(shí)施、同步進(jìn)行，為法規(guī)清理工作提供了時(shí)間保證。法規(guī)清理的首要環(huán)節(jié)在于發(fā)現(xiàn)問題、找準(zhǔn)問題，只有找準(zhǔn)問題，才能妥善解決問題。因此，我們?cè)谑崂聿檎覇栴}階段，一方面注重發(fā)揮法規(guī)實(shí)施單位熟悉法規(guī)、掌握上位法和相關(guān)政策變動(dòng)情況的優(yōu)勢(shì)，真正把法規(guī)存在的問題找準(zhǔn)，修改的依據(jù)找充分；一方面為保證時(shí)間進(jìn)度，要求法規(guī)清理辦、各專門委員會(huì)、政府法制辦這些后審部門工作前移，提前介入，同步開展各項(xiàng)調(diào)研論證工作，為初審、復(fù)審做好必要的準(zhǔn)備，收到了事半功倍的效果。

（二）分頭審、集中議，為法規(guī)清理工作提供了質(zhì)量保證。分頭審，就是法規(guī)清理涉及的各個(gè)部門，不管是人大，還是政府，不管是綜合性部門，還是法規(guī)實(shí)施單位，都按照對(duì)口原則組織力量對(duì)法規(guī)開展審查工作，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成了相關(guān)法規(guī)清理工作的自查任務(wù)。集中議，就是按照階段工作目標(biāo)，由法規(guī)清理辦公室牽頭，組織市人大相關(guān)專門委員會(huì)、市政府法制辦及市內(nèi)主要高校的法學(xué)專家教授和律師界人士集中對(duì)每一部法規(guī)的清理意見進(jìn)行審查論證。通過這一做法，既發(fā)揮了部門在清理中的主體作用，又通過集中的手段有效克服了部門利益，切實(shí)提高了法規(guī)清理的質(zhì)量。

（三）勤走訪、常督導(dǎo)，為法規(guī)清理工作提供了進(jìn)度保證。實(shí)行嚴(yán)格的檢查、調(diào)度和通報(bào)制度，是確保法規(guī)清理工作進(jìn)度和工作質(zhì)量所采取的一項(xiàng)重要措施。這次法規(guī)清理中，我們十分注重發(fā)揮法規(guī)清理辦公室工作人員督促、檢查、指導(dǎo)作用，明確每個(gè)工作人員都有對(duì)口聯(lián)系部門，堅(jiān)持關(guān)鍵階段日聯(lián)系、周匯報(bào)、半月走訪督導(dǎo)的工作制度，對(duì)法規(guī)實(shí)施單位清理過程進(jìn)行全方位跟蹤監(jiān)督，了解法規(guī)清理工作動(dòng)態(tài)，研究解決工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，強(qiáng)化進(jìn)程的指導(dǎo)。對(duì)清理任務(wù)較重的、問題較多的單位實(shí)行集體會(huì)商的辦法，及時(shí)解決了清理中一些難點(diǎn)問題。

（四）查規(guī)找文嚴(yán)對(duì)標(biāo)，為法規(guī)清理工作提供了制度保證。法規(guī)清理走不走過場(chǎng)，關(guān)鍵看應(yīng)該清理的東西是否清理了，應(yīng)該補(bǔ)充完善的內(nèi)容是否完善了。就我市而言，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，上位法的不斷頒布和修改，部分法規(guī)由于制定的時(shí)間較早，勢(shì)必出現(xiàn)了與新的法律法規(guī)不夠配套、地方性法規(guī)之間銜接不夠、甚至相互沖突的情況。因此，搞好法規(guī)清理，必須從制定法規(guī)的立法依據(jù)入手，看一看上位法依據(jù)是否發(fā)生了新變化，然后來對(duì)照我們自身法規(guī)及條文，決定是否需要修改、廢止。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)清理目的，才能真正發(fā)揮地方性法規(guī)細(xì)化補(bǔ)充、拾遺補(bǔ)缺功能，發(fā)揮其對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康有序發(fā)展的法制保障作用。

三、法規(guī)清理工作需要研究的幾個(gè)問題

這次法規(guī)清理是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成年中所做的一項(xiàng)關(guān)鍵性的工作。從這次地方性法規(guī)清理工作實(shí)際看，我們感到有幾個(gè)需要商榷的問題：

一是搞好地方性法規(guī)清理工作需要有一個(gè)系統(tǒng)的規(guī)劃和科學(xué)合理的安排。從全國(guó)范圍的清理工作，國(guó)家層面缺少統(tǒng)一規(guī)劃，各地開展清理的時(shí)間也不盡一致。目前國(guó)務(wù)院與地方同步進(jìn)行法規(guī)清理，而地方法規(guī)的依據(jù)多為國(guó)務(wù)院法規(guī)，由于在時(shí)間的安排上沒有按照法定效力自上而下開展，很可能出現(xiàn)新的不一致情況。同時(shí)，也普遍存在著清理不徹底、不到位的問題，這次清理重點(diǎn)對(duì)與上位法明顯不一致的法規(guī)和條文做了廢止和修改，但后續(xù)清理任務(wù)仍十分繁重，特別是一些列入修改計(jì)劃的法規(guī)還需要做大量深入細(xì)致的工作，未能很好地實(shí)現(xiàn)2010年全部法律、法規(guī)法制統(tǒng)一的目標(biāo)。

二是搞好地方性法規(guī)清理需要有一個(gè)統(tǒng)一的清理標(biāo)準(zhǔn)。各地法規(guī)清理的范圍和內(nèi)容不一樣，清理的標(biāo)準(zhǔn)要求也各不相同，原則性大于可操作性，加之從事地方立法工作的專業(yè)人才匱乏，很容易出現(xiàn)法規(guī)清理工作走過場(chǎng)的可能。全國(guó)人大常委會(huì)法工委應(yīng)建立地方立法工作指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)地方立法工作和法規(guī)清理工作的具體指導(dǎo)和工作人員的培訓(xùn)。

三是搞好地方性法規(guī)清理需要規(guī)范的操作程序和可行的清理方式。從清理的操作方式看，多數(shù)地方是按照“誰起草、誰清理”的原則進(jìn)行的，清理結(jié)束后，由政府法制辦匯總起草機(jī)關(guān)的意見，再按照立法程序?qū)⒎ㄒ?guī)修訂草案提請(qǐng)立法機(jī)關(guān)審議。這種操作方式更多的造成了一些應(yīng)當(dāng)清理的而起草機(jī)關(guān)未清理或不愿清理的情況。因此，應(yīng)由上級(jí)人大常委會(huì)成立專門機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)人大常委會(huì)制定的法規(guī)進(jìn)行全面審查后，再由當(dāng)?shù)亓⒎C(jī)關(guān)工作機(jī)構(gòu)向立法機(jī)關(guān)報(bào)告，提出處理建議。在處理方式上，應(yīng)該體現(xiàn)集中、高效原則，對(duì)一部法規(guī)中出現(xiàn)的各種需修改、調(diào)整的內(nèi)容集中進(jìn)行修改，做到修則徹底，改則到位。要更多地發(fā)揮全國(guó)人大備案審查機(jī)構(gòu)的職能作用，加強(qiáng)對(duì)地方立法后的監(jiān)督，使該清理而未清理或未徹底清理的法規(guī)得到清理，以最終統(tǒng)一把關(guān)，保障全國(guó)上下法律法規(guī)的法制統(tǒng)一。