適應(yīng)新形勢(shì)探索新方法 努力做好地方立法工作

地方立法是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系建設(shè)的一個(gè)重要組成部分，也是憲法和法律賦予地方人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職責(zé)。我市人大常委會(huì)十分重視地方立法工作，堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法，努力適應(yīng)新形勢(shì)、新任務(wù)的要求，積極探索和改進(jìn)立法工作的新方法，切實(shí)把我市立法工作提高到一個(gè)新水平。

一、加強(qiáng)立項(xiàng)調(diào)研，選好立法項(xiàng)目

編制年度立法計(jì)劃是地方立法工作的首要環(huán)節(jié)。為增強(qiáng)立法工作的科學(xué)性、主動(dòng)性和可行性，我市人大常委會(huì)在制定五年立法規(guī)劃的基礎(chǔ)上，每年堅(jiān)持從第三季度開始，著手謀劃下一年度的立法選項(xiàng)工作。具體做法是：

1、明確編制立法計(jì)劃的指導(dǎo)思想。編制年度立法計(jì)劃必須著眼于不斷完善法律體系、建設(shè)法治社會(huì)的總體要求，結(jié)合全市改革、發(fā)展、穩(wěn)定和構(gòu)建和諧社會(huì)的實(shí)際需要，本著“急需先立、突出重點(diǎn)、體現(xiàn)特色、注重質(zhì)量”的原則，重點(diǎn)將邯鄲經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展急需的、人民群眾普遍關(guān)心的、涉及最廣大人民群眾切身利益的重大事項(xiàng)列入年度立法計(jì)劃。近年來(lái)，我委始終堅(jiān)持這一指導(dǎo)思想和基本原則，充分調(diào)動(dòng)各方面對(duì)立法選項(xiàng)的積極性，有效地保證了所選立法項(xiàng)目的可操作性。

2、公開征集立法項(xiàng)目和建議。立法反映民意，民意影響立法，公開征集立法建議是推進(jìn)民主立法的有效舉措。我們除以正式文件向市人大各專門委員會(huì)、市政府辦公廳及有關(guān)部門征集立法項(xiàng)目外，還在地方報(bào)紙和網(wǎng)站上公開向全體市民和社會(huì)各界征集立法項(xiàng)目建議，并設(shè)立電子郵箱和熱線電話，動(dòng)員社會(huì)力量有序參與地方立法工作。通過(guò)這種形式，既拓展了立項(xiàng)調(diào)研的視野，也激發(fā)了社會(huì)各界和人民群眾了解地方立法，參與地方立法的熱情。

3、多形式進(jìn)行選項(xiàng)的調(diào)研論證。一方面我們把上年度的立法調(diào)研項(xiàng)目作為今年立法選項(xiàng)的重點(diǎn)；一方面把群眾和各界關(guān)注的熱點(diǎn)項(xiàng)目作為年度立法的重點(diǎn)。通過(guò)兩者有機(jī)結(jié)合，提出年度立法項(xiàng)目的初步意見。然后，再與有關(guān)部門直接溝通、召開座談會(huì)、專家論證會(huì)等，對(duì)立法項(xiàng)目進(jìn)行反復(fù)調(diào)研論證，逐項(xiàng)了解立法的必要性和可行性，形成較為一致的年度立法計(jì)劃草案，經(jīng)法制委員會(huì)統(tǒng)一審議、主任會(huì)議審議，最終報(bào)經(jīng)常委會(huì)審議通過(guò)年度立法計(jì)劃。如2009年、2010年度，兩年間我市共安排5個(gè)正式立法項(xiàng)目，10個(gè)調(diào)研項(xiàng)目，其中3個(gè)正式立法項(xiàng)目為上年度立法調(diào)研項(xiàng)目，2個(gè)為社會(huì)關(guān)注項(xiàng)目，有效保持了地方立法的連續(xù)性和項(xiàng)目實(shí)施的可操作性。

二、堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法，提升立法質(zhì)量

在立法工作的實(shí)踐中，我們?cè)絹?lái)越體會(huì)到地方法規(guī)在不與上位法抵觸的前提下，必須為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要服務(wù)，必須為維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益服務(wù)。近年來(lái)，我委十分注重發(fā)揮立法的引導(dǎo)、促進(jìn)和保障功能，收到較好的立法效果。

邯鄲系重工業(yè)城市，2008年機(jī)動(dòng)車保有量突破百萬(wàn)輛，排氣成為城市重要污染源，鑒于國(guó)家大法僅有原則性的規(guī)定，缺乏具體防治手段和管理程序，不便操作，導(dǎo)致機(jī)動(dòng)車排氣污染防治處于失控狀態(tài)。再如，百萬(wàn)群眾養(yǎng)犬看似小事，實(shí)則不小，管理不好，直接影響城市形象，還會(huì)引發(fā)許多社會(huì)矛盾。同時(shí)，養(yǎng)犬人和未養(yǎng)犬人的觀點(diǎn)往往截然不同，對(duì)立情緒嚴(yán)重。如何協(xié)調(diào)各方利益，既使惡犬傷人擾民事件不再發(fā)生，又能滿足養(yǎng)犬人的合法利益，則殊為不易。我們正是從邯鄲市實(shí)際需要出發(fā)，于2009年制定了《邯鄲市機(jī)動(dòng)車排氣污染防治條例》和《邯鄲市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》，這兩部條例涉及“百萬(wàn)機(jī)動(dòng)車主”和“百萬(wàn)養(yǎng)犬戶”的切身利益，意在節(jié)能減排、維護(hù)民生，成效明顯。

1、在立法中，更加注重廣泛聽取社會(huì)各界的意見和建議。如對(duì)《邯鄲市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》中涉及的“一戶一犬”、強(qiáng)化免疫、戶外活動(dòng)、犬吠擾民等問(wèn)題和《邯鄲市機(jī)動(dòng)車排氣污染防治條例》中涉及部門分工、檢測(cè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、環(huán)保標(biāo)志管理以及清潔能源的使用等問(wèn)題，多次分類召開有各級(jí)人大代表、相關(guān)部門、管理相對(duì)人、法律專家和市民等參加的座談會(huì)、研討會(huì)，認(rèn)真聽取各方從不同角度提出的意見和建議，同時(shí)，還通過(guò)網(wǎng)絡(luò)媒體公開草案文本、開設(shè)熱線電話等方式廣泛征求民意，真正使法規(guī)體現(xiàn)民意，體現(xiàn)立法為民的宗旨。

2、在立法中，更加注重加強(qiáng)與各方面的溝通和聯(lián)系。地方性立法的特點(diǎn)決定了我們?cè)诹⒎üぷ髦斜仨毤訌?qiáng)與上級(jí)人大和有關(guān)部門的聯(lián)系與溝通：一是加強(qiáng)同市政府有關(guān)部門的協(xié)調(diào)，重點(diǎn)解決行政管理中可能出現(xiàn)的疑難問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)立法目的。例如，《邯鄲市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》在劃定犬類重點(diǎn)管理區(qū)的范圍時(shí)，原草案規(guī)定邯鄲市主城區(qū)為犬類重點(diǎn)管理區(qū)。但審查中發(fā)現(xiàn)高開區(qū)雖然不在主城區(qū)范圍內(nèi)，但由于人口密度大，入駐企業(yè)和學(xué)校多，高開區(qū)已開發(fā)的部分確有納入重點(diǎn)管理的實(shí)際需要。經(jīng)多方協(xié)調(diào)，將高開區(qū)起步區(qū)的規(guī)劃范圍也劃定為犬類重點(diǎn)管理區(qū)；二是加強(qiáng)同市人大各專門委員會(huì)的溝通。凡是法制委員會(huì)召開座談會(huì)，論證會(huì)，我們邀請(qǐng)他們參加，共同研究解決法規(guī)草案中常委會(huì)組成人員和群眾關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題；三是加強(qiáng)同省人大常委會(huì)有關(guān)部門的溝通、協(xié)調(diào)，一方面請(qǐng)他們提前介入，一方面把二審后的法規(guī)草案提前送省人大法制委員會(huì)征求意見，以確保法規(guī)的合法性。2009年我市報(bào)批兩部法規(guī)都是一次順利通過(guò)。

3、在立法中，更加注重從公正出發(fā)，力戒部門利益傾向。地方法規(guī)絕大多數(shù)是由政府相關(guān)部門提出草案，因此要注意防止和克服部門利益傾向，保證法規(guī)的公正品質(zhì)。例如，我們?cè)趯彶椤逗愂叙B(yǎng)犬管理?xiàng)l例》草案時(shí)發(fā)現(xiàn)犬瘟熱、細(xì)小病毒、傳染性肝炎等屬于“計(jì)劃免疫”的疫病，“由同級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)指定的專門單位實(shí)施。”而計(jì)劃免疫與強(qiáng)制免疫不同，屬收費(fèi)項(xiàng)目，且不要求由動(dòng)物防疫檢疫部門來(lái)執(zhí)行。因此，根據(jù)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》之有關(guān)規(guī)定，行政部門不應(yīng)指定特定的單位來(lái)實(shí)施上述行為，否則有指定消費(fèi)，限制競(jìng)爭(zhēng)之嫌。因此，刪除該條規(guī)定。在《邯鄲市機(jī)動(dòng)車排氣污染防治條例》的草案中，也有類似由政府主管部門指定檢測(cè)機(jī)構(gòu)的規(guī)定，也予以了刪除，防止了部門利益損害公平競(jìng)爭(zhēng)。

4、在立法中，更加注重法規(guī)后續(xù)實(shí)施工作的跟蹤督辦。如在《邯鄲市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》中規(guī)定，必須在法規(guī)實(shí)施前明確準(zhǔn)養(yǎng)犬目錄。對(duì)此，我委主動(dòng)與執(zhí)法主體市公安局、市畜牧防疫部門等聯(lián)合舉辦論證會(huì)，圈定了準(zhǔn)養(yǎng)犬種，并及時(shí)向社會(huì)公布。再如，《邯鄲市機(jī)動(dòng)車排氣污染防治條例》通過(guò)后，我委多次督促政府趕在實(shí)施前制定出《機(jī)動(dòng)車環(huán)保標(biāo)志管理辦法》和具體實(shí)施細(xì)則，以確保法規(guī)的有效實(shí)施。

三、完善立法機(jī)制，探索立法質(zhì)量評(píng)估

立法并非“一勞永逸”，法規(guī)的實(shí)施效果更能彰顯立法的價(jià)值。法規(guī)的規(guī)定是否科學(xué)可行、能否滿足社會(huì)對(duì)立法的需求、法規(guī)執(zhí)行情況如何等問(wèn)題直接影響著立法的質(zhì)量和效益。因此，開展立法評(píng)估工作，對(duì)深入了解法規(guī)在實(shí)踐中的運(yùn)行狀況，加強(qiáng)決策的科學(xué)性，提高立法水平，具有重要意義。

為探索經(jīng)驗(yàn)，2009年我委選擇事關(guān)群眾切身利益的《邯鄲市城市供水用水管理?xiàng)l例》，重點(diǎn)對(duì)該法規(guī)頒布實(shí)施以來(lái)所取得的社會(huì)效益以及條例中各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)的合法性、實(shí)用性、可操作性等方面進(jìn)行了全面評(píng)估，并著重研究了供水用水管理體制、供水企業(yè)與用戶權(quán)利義務(wù)界定、高層住宅二次加壓供水設(shè)施管理養(yǎng)護(hù)責(zé)任等條例存在的問(wèn)題。主要采取部門自查與專家評(píng)審、社會(huì)評(píng)估相結(jié)合的辦法，在主管部門總結(jié)自查的基礎(chǔ)上，組織專家學(xué)者對(duì)法規(guī)進(jìn)行評(píng)估，同時(shí)還通過(guò)多種途徑，廣泛征求相關(guān)單位、人大代表和廣大市民意見、建議。根據(jù)調(diào)研評(píng)估情況，分析法規(guī)的實(shí)施效果，向常委會(huì)主任會(huì)議提交了評(píng)估報(bào)告，并以常委會(huì)辦公廳文件形式印發(fā)市政府及有關(guān)部門，建議適時(shí)對(duì)該條例進(jìn)行修改。

實(shí)踐告訴我們，立法質(zhì)量評(píng)估對(duì)于完善立法機(jī)制，提高立法質(zhì)量有著積極的作用。一方面使我們對(duì)條例的的實(shí)施效果有了更加深刻的認(rèn)識(shí)和了解；另一方面也有助于發(fā)現(xiàn)新問(wèn)題，為做好該條例的修改工作奠定基礎(chǔ)。

四、構(gòu)建法律體系，搞好法規(guī)清理

吳邦國(guó)委員長(zhǎng)在今年的常委會(huì)工作報(bào)告上明確指出：行政法規(guī)和地方性法規(guī)是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的有機(jī)組成部分。現(xiàn)行法規(guī)中也存在不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不配套的地方。要在去年集中開展法律清理工作取得重大階段性成果的基礎(chǔ)上，督促和指導(dǎo)國(guó)務(wù)院和地方人大分別開展行政法規(guī)、地方性法規(guī)集中清理工作，確保在今年年底前全面完成法律法規(guī)清理任務(wù)。

我市人大常委會(huì)在加強(qiáng)立法工作的同時(shí)，十分注重地方法規(guī)的修改和廢止工作。對(duì)于地方法規(guī)因上位法發(fā)生變化而造成抵觸的，或者上位法已經(jīng)廢止的和地方法規(guī)中已經(jīng)不適應(yīng)新時(shí)期、新形勢(shì)要求的相關(guān)規(guī)定，適時(shí)進(jìn)行了修改或廢止。迄今為止，我市已對(duì)7部地方法規(guī)進(jìn)行了9次系統(tǒng)的修改，另廢止了5部。但現(xiàn)行有效的地方法規(guī)有28部，其中1994年至2000年制定的有15部。按照全國(guó)、省人大常委會(huì)的統(tǒng)一部署，開展地方性法規(guī)清理工作，是今年地方立法工作的重中之重。我市人大常委會(huì)采取政府有關(guān)部門自行清理和市人大常委會(huì)集中清理相結(jié)合的辦法，將對(duì)現(xiàn)行法規(guī)進(jìn)行全面清理，重點(diǎn)是2000年以前制定且未系統(tǒng)修改過(guò)的的地方性法規(guī)，著重解決法規(guī)和法規(guī)規(guī)定中存在的明顯不適應(yīng)、不一致、不協(xié)調(diào)的突出問(wèn)題，根據(jù)不同情況，區(qū)別輕重緩急，分類進(jìn)行處理，以使我市的地方法規(guī)更加科學(xué)、統(tǒng)一、和諧，更好地適應(yīng)邯鄲市經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明建設(shè)的客觀需要。

   此次地方性法規(guī)全面清理工作從全國(guó)人大到省人大都有明確意見和要求，時(shí)間緊，任務(wù)重，而且政治性、法律性、專業(yè)性很強(qiáng)，市人大常委會(huì)對(duì)此也高度重視，專門成立了常委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)、主管領(lǐng)導(dǎo)和秘書長(zhǎng)為副組長(zhǎng)、市人大各委員會(huì)和政府法制辦主要負(fù)責(zé)同志為成員的法規(guī)清理領(lǐng)導(dǎo)小組，制定并報(bào)經(jīng)市委同意，印發(fā)了地方性法規(guī)清理工作實(shí)施方案，召開了有市人大各專門委員會(huì)和市政府各有關(guān)部門參加的法規(guī)清理工作會(huì)議進(jìn)行安排部署，進(jìn)一步明確了清理的范圍、重點(diǎn)和各部門之間的協(xié)調(diào)與配合，以及各階段的時(shí)限要求。目前，我市現(xiàn)進(jìn)入各部門的梳理排查階段，以確保年底之間完成法規(guī)清理工作。