關于行使重大事項決定權的認識和思考

關于行使重大事項決定權的認識和思考

邯鄲市人大常委會研究室主任  李巖

地方人大及其常委會的重大事項決定權，是憲法和法律賦予的重要職權，是人民代表大會制度的重要內容，是人民當家作主、依法管理國家事務的具體體現(xiàn)，推進和規(guī)范有效行使重大事項決定權，對于完善人民代表大會制度，落實依法治國方略，實現(xiàn)地方重大決策科學化、民主化、法治化具有重大意義。

黨的十八屆三中全會提出，要“健全人大討論，決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告”，中共中央辦公廳印發(fā)了《關于健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見》，今年5月份，河北省委辦公廳也制定印發(fā)了《關于健全人大討論決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施辦法》。各級地方人大正在深入貫徹實施中辦文件精神，在同級黨委領導下，明確新思路、部署新舉措，應該說人大討論決定重大事項工作面臨前所未有的機遇。

   一、什么是重大事項決定權

地方人大及其常委會的重大事項決定權，是指地方各級人大及其常委會，依照法律法規(guī)規(guī)定的權限和程序，對本行政區(qū)域內各方面工作的重大事項作出決議或決定，并依靠國家權力機關強制力，保證貫徹實施的一項重要職權。

   之所以明確提出重大事項決定權是地方各級人大及其常委會的重要職權，是我國國體政體性質決定的，一方面，從法理上，憲法明確規(guī)定，國家一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。憲法第一百零四條規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區(qū)域內各方面工作的重大事項?！?地方組織法第四十四條第四款規(guī)定，縣級以上的地方各級人大及其常委會“討論、決定本行政區(qū)域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”，這是法律明確規(guī)定的地方人大常委會行使重大事項決定權的條款。另一方面，基于憲法法律的規(guī)定，地方人大及其常委會行使決定權是代表人民，代表國家，是地方國家意志的體現(xiàn)，可見，行使重大事項決定權的主體是人大及其常委會，而不是行政和審判、檢察機關，也不是政黨和社會團體。這就是說，重大事項決定權是人大及其常委會特有的權力。因此，這就決定了地方人大及其常委會的決定權，是不可讓渡、不可放棄的，必須認真行使。

   在重大事項決定權中，討論與決定二者既有不可分割的聯(lián)系，又有不可混淆的區(qū)別，也就是說，有些重大事項需要決定，有些只需要討論，凡是人大決定的重大事項都需要討論，但所有討論的重大事項，不一定都作出決定，所討論決定的事項必須是重而大的事項，要符合全局性、根本性、長遠性等重大事項的特征。

“重大事項”是一個相對的、動態(tài)的概念。一方面，在一定的歷史條件下，重大事項的根本性質和特征是確定的。重大事項是事關“全局性、長遠性、根本性”的問題。另一方面，在經濟社會發(fā)展的不同時期，重大事項又有著不同的表現(xiàn)形式，具體到某一事項是否屬于重大事項，其判斷標準又隨著客觀條件的變化而變化。

二、行使重大事項決定權存在的問題和不足

   黨的十九大報告在新時代人大制度建設中明晰了立法權、監(jiān)督權、決定權和任免權“四權”，強調不僅要“支持”，更重要的是“保證”。地方各級人大常委會對本行政區(qū)域內具有全局性、根本性、長遠性的事項和事關群眾切身利益、迫切需要解決的事項作出決議決定，是行使重大事項決定權的有效方式。但在工作實踐中，重大事項決定權的行使，還存在著一些問題和薄弱環(huán)節(jié)，需要在以后的工作中予以改進。

（一）認識不夠到位，行使不夠主動。在過去較長的一段時間里，黨政部門對人大行使重大事項決定權的法定性和不可替代性缺乏全面深刻認識，往往只把人大看成是監(jiān)督機關，而不是權力機關，不習慣將一些依法屬于人大討論決定的重大事項，依照法定程序提交人大討論決定，對行政區(qū)域內的重大事項不經人大審查批準就直接實施。對人大權力機關的性質和地位認識不足，長期以來形成的“黨委決定、政府執(zhí)行、人大監(jiān)督”的模式，在人們的思想意識和行為習慣中根深蒂固，往往注重人大的立法權、監(jiān)督權和人事任免權，而忽視了重大事項決定權。每遇大事多半采用黨委政府聯(lián)合決策，或黨委決定政府執(zhí)行的習慣做法，在一定程度上規(guī)避了人大的作為。就人大自身來說，也不免存在著擔心因行使重大事項決定權而處理不好與黨委、政府的關系，怕有“爭權”“越位”之嫌，而弱化了行使重大事項的決定權。

（二）范圍界定不夠明確，可操作性不強。憲法規(guī)定，縣級以上各級人民代表大會常務委員會討論決定本行政區(qū)域內各方面的重大事項，地方組織法對憲法規(guī)定的“各方面”作出了明確的闡述，即討論，決定本行政區(qū)域內的政治、經濟、教育、文化、衛(wèi)生、環(huán)境、資源保護、民政、民族等工作中的重大事項。但規(guī)定過于寬泛、原則，沒有具體規(guī)定重大事項的范圍、啟動討論的程序、決定約束力的大小、行使部門應當承擔的法律責任等，在實踐中不便于操作。從法理上，“重大事項”并不是一個明確的法律概念，其性質和特征都比較模糊。在語義上，“重大”也不是一個確切的表述，而是相對的、動態(tài)的的表述，重大事項因時間、地域的不同，具體的范圍、標準也不盡相同，很難對其作出清晰的、公認的界定。另外，從法律規(guī)定和實踐來看，人大討論決定重大事項職權與政府行政權二者之間存在模糊交叉之處。如地方組織法規(guī)定，縣級以上的地方各級人大及其常委會討論、決定本行政區(qū)域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項；地方組織法又規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府管理本行政區(qū)域內的經濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族事務等行政工作。在同一領域，對同一事項，人大和政府都可以作出決定。盡管從法理上容易區(qū)分——人大的決定屬于國家權力機關的決策權，政府的決定是執(zhí)行性的，但在實際操作中，二者的范圍和邊界如何區(qū)分，也常常難以把握。

（三）工作機制不夠健全，運作程序不夠規(guī)范。現(xiàn)行的法律在行使重大事項決定權的規(guī)則程序上也沒有明確的規(guī)定，比如重大事項議題的提出程序、重大事項議題的確定程序、重大事項的調研論證程序、重大事項決定后的落實程序、重大事項決定后的績效評估程序等等，這些都沒有形成一整套完善的運行程序和制度規(guī)范，沒有形成權力運行的一個環(huán)形封閉的系統(tǒng)。在行使決定權的過程中，有一部分往往是由人大被動作出決議決定，只是履行程序而已。比如，過去有過的批準政府世行貸款的決定，還有基本上每年年末都對政府提交的財政預算調整作出批準決定等，也就是到人大走一下程序而已。此外，從人大自身工作上看，作出的有些決議、決定操作性還不強，程序性、號召性的內容多，實質性、可操作性的內容少，難以真正落到實處。對決定通過后執(zhí)行情況的跟蹤監(jiān)督還不夠，推動決定落實的措施還不夠有力，很少綜合運用剛性手段保障決議決定的貫徹執(zhí)行。特別是對決議決定不能落實缺乏必要的問效機制和責任追究機制，決議決定沒有充分發(fā)揮出指導實踐、推動工作應該具有的實效和作用。

三、對有效行使重大事項決定權的一些思考

重大事項決定權，是人大重要而有份量的一項職權。當前，各級地方人大正在深入貫徹實施中辦文件精神，省委辦公廳也印發(fā)了實施意見，在同級黨委領導下，明確新思路、部署新舉措，把討論、決定重大事項決定權做深做實。同時，由于討論決定重大事項是一項政治性、政策性、實踐性很強的工作，涉及到決策體制和運作機制，需要有一個在實際工作中逐步積累經驗、積累能力、提升水平的過程。

（一）要始終堅持并緊緊依靠黨的領導。做好討論決定重大事項工作，必須堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，核心是堅持黨的領導，最重要的是各級黨委為人大行使重大事項決定權提供堅強的領導保障。黨委的重視和支持決定了重大事項決定權的推進程度。人大討論決定重大事項，必須要依靠各級黨委領導與支持，一方面要建立健全工作機制，明確黨委、人大、政府的職責要求，構建黨委集中統(tǒng)一領導、人大嚴格依法履職、政府切實執(zhí)行并向人大報告的工作機制，推動討論決定重大事項工作制度化規(guī)范化；另一方面，必須緊貼黨委中心工作，善于行使重大事項決定權，充分發(fā)揮人大的職能優(yōu)勢，及時把黨委決策部署轉變?yōu)閲乙庵?，通過國家政權機關實現(xiàn)黨對國家和社會的領導，確保黨委的各項決策部署落到實處。

（二）突出討論決定重大事項的重點。制訂人大討論決定重大事項年度計劃，是有效推進討論決定重大事項工作的重要舉措，這也是中央文件的明確要求。通過制訂討論決定重大事項的年度計劃與清單，確保討論決定重大事項工作常態(tài)化、規(guī)范化開展。具體應注意把握以下幾條原則：一是合法性原則。即根據有關法律的規(guī)定來確定重大事項的范圍。憲法、地方組織法和其他法律、法規(guī)有明確規(guī)定的，人大常委會應納入討論、決定范疇。對于法律有規(guī)定但不具體，或者法律沒有規(guī)定的，必須按照法定的職責范圍來選擇和確定，不得與憲法和法律相抵觸。二是全局性原則。確定的重大事項必須圍繞中心工作，著眼于本行政區(qū)域內根本的、全局的、長遠的問題。三是人民性原則。凡與人民群眾切身利益息息相關，人民群眾反映強烈、普遍關注、迫切要求解決的問題，應該重點加以關注。四是可行性原則。作出的決議、決定要符合本地實際，有利于解決經濟社會發(fā)展中的突出問題，提出的目標和任務要切實可行，便于監(jiān)督落實。

要建立黨委、人大、政府協(xié)調機制。為正確處理好黨委決策、人大決定、政府執(zhí)行的關系，人大常委會應建立健全重大事項向同級黨委請示報告制度，建立健全人大與“一府兩院”聯(lián)系溝通制度。如建立聯(lián)席會議制度，即由黨委辦公室牽頭召開人大常委會辦公室、政府辦公室參加的聯(lián)席會議商定明確難以細化的重大事項內容和議題，從而建立起討論決定重大事項常態(tài)化機制。

（三）注重規(guī)范討論決定重大事項工作程序。討論決定重大事項，必須建立一套完整的規(guī)則程序和運行機制，確保重大事項決定權的規(guī)范運行。一是明確重大事項的提出程序。要明確提出重大事項議事的主體，即人大常委會主任會議、“一府兩院”、人大專門委員會、組成人員聯(lián)名六個主體。要建立提出重大事項議案時間的確定機制，實行重大事項年度清單制度和臨時提請相結合的辦法。二是明確重大事項調研論證程序。提出議案后，常委會相關工作機構要組織相關人員對議案進行調研論證。按照法律規(guī)定交由主任會議初審，最后提交常委會表決，確保議案科學嚴謹和科學化民主化。三是明確重大事項的會商確定程序。經調研論證后，常委會應與提出議案的主體進行會商研究是否確定該議案。四是明確重大事項的請示報告程序。對討論決定重大事項的意見、擬討論的重大事項和討論中的重要分歧意見，人大常委會黨組應當及時向市委請示報告。五是明確重大事項的決策程序。一旦確定議題后，應依法作出相應的決議、決定。六是明確重大事項決定后的績效評估程序。對于人大作出的重大事項決議、決定，“一府兩院”必須貫徹執(zhí)行。人大常委會要建立重大事項決定的追蹤落實機制，建立對執(zhí)行重大事項決定情況的績效評估機制。

（四）務求討論決定重大事項工作的實效。決議、決定一經形成，就具有法定約束力和強制性，必須不折不扣地督促推動、執(zhí)行落實。為確保決議、決定的貫徹實施，應重點做好以下工作：一要強化督促檢查。通過聽取匯報、視察檢查等形式，持續(xù)跟蹤決議、決定的貫徹執(zhí)行情況，及時發(fā)現(xiàn)決議、決定在落實過程中存在的問題，并提出解決問題的意見和要求。二要強化制約手段。對貫徹執(zhí)行人大決議、決定不夠到位的現(xiàn)象要敢于問責，必要時，運用約見、質詢、特定問題調查等法律規(guī)定的剛性手段予以督促推動。三是強化宣傳引導。討論決定重大事項后，要及時向社會公布，讓社會知曉相關決議、決定的背景、內容、所要解決的主要問題等，營造良好的輿論氛圍和社會環(huán)境，促進決議、決定的貫徹落實，彰顯地方國家權力機關重大事項決定的法律效力。