匠心筑良法 聚力促善治
我是從事20多年地方立法工作的親歷者、見(jiàn)證者和踐行者，在總結(jié)梳理立法故事的過(guò)程中，真切地感受到了邯鄲市地方立法的與時(shí)俱進(jìn)、發(fā)展變化和長(zhǎng)足進(jìn)步。
2003年，我到法工委工作不久，便探索新的立法機(jī)制，在嚴(yán)格落實(shí)五年立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃向市委報(bào)告制度的同時(shí)，首次通過(guò)新聞媒體發(fā)布公告，向廣大市民和社會(huì)各界征集邯鄲市第三個(gè)五年（2003年—2007年）立法規(guī)劃項(xiàng)目。市民沈永建、王磊提出立法建議，希望將中華大街、人民路、陵園路等道路的部分人行道改為自行車(chē)道，自行車(chē)道同時(shí)改為機(jī)動(dòng)車(chē)道。經(jīng)過(guò)深入調(diào)研，發(fā)現(xiàn)市區(qū)人行道路利用率較低，如中華大街總寬度為45米，其中機(jī)動(dòng)車(chē)道僅為12米，而人行道寬達(dá)24米。從流量上看，中華大街在高峰期機(jī)動(dòng)車(chē)的小時(shí)流量為3000余輛，而行人每小時(shí)的流量不足100人。每逢春節(jié)、中秋節(jié)，交通堵塞問(wèn)題尤為突出。為了盡快解決這一難題，我便以“章忠平”為筆名在8月20日邯鄲市社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法學(xué)會(huì)《經(jīng)濟(jì)法苑內(nèi)參》第一期刊登《交通堵塞已成邯鄲燃眉之急—關(guān)于調(diào)整道路資源優(yōu)化交通環(huán)境的建言》，呈送市委市政府領(lǐng)導(dǎo)同志。由此，催生了中華大街、人民路等道路的改造，較好地解決了當(dāng)時(shí)道路的“腸梗阻”問(wèn)題，同時(shí)推動(dòng)了《邯鄲市市政設(shè)施管理?xiàng)l例》的制定，加快了《邯鄲市城市規(guī)劃管理?xiàng)l例》的立項(xiàng)修改工作。關(guān)于康樂(lè)苑小區(qū)業(yè)主們因不滿(mǎn)小區(qū)物業(yè)服務(wù)和管理，要集體彈劾物業(yè)公司一事。2003年夏，該小區(qū)自發(fā)召開(kāi)全體業(yè)主大會(huì)，要求招標(biāo)選擇自己喜歡的物業(yè)公司。雖然“彈劾”未能成功，但在我的努力下催生了《邯鄲市物業(yè)管理辦法》的出臺(tái)。2003年6月10日，邯鄲電視臺(tái)《晚間報(bào)道》就這一情況采寫(xiě)了專(zhuān)題節(jié)目，《燕趙都市報(bào)》《燕趙晚報(bào)》等媒體也報(bào)道了此事。時(shí)任市委書(shū)記張力作了批示，副市長(zhǎng)馮連生責(zé)成市房管局立即起草物業(yè)管理辦法草案，以立法的形式解決此類(lèi)問(wèn)題。為了盡快落實(shí)市領(lǐng)導(dǎo)指示精神，市人大常委會(huì)法工委主動(dòng)作為，聚焦人民群眾關(guān)注的這一熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，積極回應(yīng)人民群眾期盼。經(jīng)協(xié)商溝通，最后確定該立法項(xiàng)目先以市政府規(guī)章形式予以出臺(tái)、頒布、實(shí)施，并將在適當(dāng)時(shí)機(jī)將其上升為地方性法規(guī)。同時(shí)將《邯鄲市物業(yè)管理?xiàng)l例》列入市人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃調(diào)研項(xiàng)目。在歷次的五年立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃編制過(guò)程中，法工委注重加強(qiáng)與市政府法制部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)，確保規(guī)章立法與地方性法規(guī)立法既各有側(cè)重、又相互銜接。同時(shí)，尊重立法客觀(guān)規(guī)律，豐富“小快靈”立法形式，既做到立法工作層層遞進(jìn)，又根據(jù)實(shí)際對(duì)條件成熟的調(diào)研項(xiàng)目及時(shí)轉(zhuǎn)化為正式項(xiàng)目。《邯鄲市居住證條例》作為全國(guó)第一部服務(wù)流動(dòng)人口立法的市級(jí)法規(guī)，在2016年的立法過(guò)程中遇到了一場(chǎng)關(guān)于立法方向和定位的重大爭(zhēng)論。當(dāng)時(shí)有人主張把“居住登記”作為辦理居住證的前提條件，把“不辦理居住登記的，就不能發(fā)給居住證”等有關(guān)內(nèi)容寫(xiě)進(jìn)法規(guī)。甚至有的部門(mén)負(fù)責(zé)人堅(jiān)持認(rèn)為，流動(dòng)人口需要在到達(dá)居住地之日起3個(gè)工作日內(nèi)，必須到居住地公安派出所申報(bào)居住登記，否則就要處罰。市人大常委會(huì)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)指示法工委要認(rèn)真聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)。調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，居住證條例的立法方向應(yīng)該符合《居住證暫行條例》(國(guó)務(wù)院令第663號(hào))，即居住證應(yīng)當(dāng)作為持證人在居住地“享受基本公共服務(wù)和便利、申請(qǐng)登記常住戶(hù)口”的證明。我認(rèn)為，居住證制度應(yīng)當(dāng)通過(guò)提供公共服務(wù)和便利激勵(lì)流動(dòng)人口辦理居住證，但不能反過(guò)來(lái)因?yàn)榱鲃?dòng)人口不登記辦證而給予處罰。如果把“居住登記”作為申領(lǐng)居住證的前提條件，那么這種“登記”實(shí)質(zhì)上就變成了一種行政許可。居住登記和處罰可以由其它法律、法規(guī)、規(guī)章來(lái)規(guī)范，比如制定流動(dòng)人口服務(wù)管理?xiàng)l例等，但不宜與居住證的申領(lǐng)和處罰掛鉤。如果把不及時(shí)辦理登記的流動(dòng)人口進(jìn)行處罰的事項(xiàng)寫(xiě)進(jìn)該條例，就有違反國(guó)務(wù)院公布的《居住證暫行條例》之嫌。通過(guò)對(duì)居住證功能定位的討論，最后該條例未將“居住登記”作為申領(lǐng)居住證的前提條件，規(guī)定居住六個(gè)月以上的，可以依法提交“住址證明、就業(yè)證明、就讀證明”等材料，直接申領(lǐng)居住證，更沒(méi)有規(guī)定關(guān)于未及時(shí)辦理居住登記的“罰則”。2022年11月29日，邯鄲市公安局通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)等媒體專(zhuān)門(mén)發(fā)出溫馨提示：對(duì)辦理居住登記不滿(mǎn)半年但實(shí)際居住半年以上，可通過(guò)綠色通道依法申領(lǐng)居住證。近年來(lái)，邯鄲市推行“邯鄲戶(hù)政”互聯(lián)網(wǎng)+自主登記服務(wù)，居住證辦理效率再次提高。居住證持有人在該市范圍內(nèi)享有的基本公共服務(wù)、便利和權(quán)利，均依法得到了較好的落實(shí)。居住證的“含金量”已經(jīng)真正融入持有人的幸福生活！躍峰渠是源自漳河的人工水道，始建于1975年3月，建成于1977年9月，是河北省最大的山區(qū)水利工程，被譽(yù)為“人間天河”。該渠全長(zhǎng)244.98公里，年均引漳河水2.5億立方米，為推動(dòng)邯鄲市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境改善做出了突出貢獻(xiàn)。2020年市十五屆人大六次會(huì)議上,楊俊嶺等18名代表聯(lián)名提出制定躍峰渠保護(hù)條例的議案。市人大常委會(huì)高度重視，將《邯鄲市躍峰渠保護(hù)條例》列入立法計(jì)劃，作為2021年立法的“一號(hào)工程”，責(zé)成我牽頭辦理，要求于2021年8月?lián)Q屆前完成。民有所呼，我有所應(yīng)，民之所呼，立法所向。代表議案只能與時(shí)間賽跑，立法質(zhì)量只能與進(jìn)度齊抓了。為了進(jìn)一步增強(qiáng)立法的針對(duì)性和可操作性，有效提高立法質(zhì)量，2021年3月市人大常委會(huì)通過(guò)邯鄲日?qǐng)?bào)、市人大網(wǎng)站、人民邯鄲微信公眾號(hào)等全文刊登條例草案，并同時(shí)向市司法局、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、市林業(yè)局、市交通局、市環(huán)保局、市建設(shè)局、市自然資源和規(guī)劃局等市政府有關(guān)部門(mén)，武安市、涉縣、磁縣、邯山區(qū)、復(fù)興區(qū)等縣（市）區(qū)人大常委會(huì)和冀南新區(qū)管委會(huì)等發(fā)函，并連續(xù)召開(kāi)系列座談會(huì)、論證會(huì)，廣泛征求社會(huì)各界意見(jiàn)，形成了《征求意見(jiàn)匯總表》，注明建議采納或不采納的依據(jù)、理由，并一一回復(fù)，對(duì)條例文本的修改不計(jì)其數(shù)。真正做到了以“小切口”入手，以“工匠精神”立法。4月8至9日邯鄲市人大常委會(huì)還邀請(qǐng)河北省人大常委會(huì)法工委來(lái)邯鄲實(shí)地考察，并就有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行深入探討，面對(duì)面征求意見(jiàn)和建議，使條文變得更有針對(duì)性、更具操作性，收到了良好效果，保證了立法質(zhì)量。從2020年11月25日市政府向市人大常委會(huì)提交議案，中間經(jīng)過(guò)春節(jié)、人代會(huì)和相關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)初審，到2021年4月27日市人大常委會(huì)表決通過(guò)，再到2021年5月28日省人大常委會(huì)批準(zhǔn)頒布實(shí)施，歷時(shí)六個(gè)月。這種立法速度，在市人大立法歷史上是罕見(jiàn)的。其立法質(zhì)量之高，也得到了省人大常委會(huì)和社會(huì)各界的廣泛認(rèn)可，實(shí)現(xiàn)了“效率”和“質(zhì)量”雙豐收！法規(guī)清理維護(hù)了法制統(tǒng)一法規(guī)清理是維護(hù)法制統(tǒng)一的重要措施。二十多年來(lái)我親身經(jīng)歷、主辦并參與開(kāi)展了8次法規(guī)清理工作，其中涉及到法規(guī)修改和廢止的5次。一是2010年，為適應(yīng)中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成的要求，對(duì)邯鄲市現(xiàn)行有效的28件地方性法規(guī)進(jìn)行了全面集中清理，廢止1件，集中打包修改9件；二是2011年，行政強(qiáng)制法出臺(tái)后，對(duì)邯鄲市現(xiàn)行有效的28件地方性法規(guī)進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)清理，對(duì)4件法規(guī)的5個(gè)條款作了修改；三是2015年，按照河北省全面推進(jìn)依法治國(guó)和京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展要求，對(duì)邯鄲市現(xiàn)行有效的35件地方性法規(guī)進(jìn)行了全面審視和清理，廢止1件，集中打包修改5件；四是2017年，為解決邯鄲市區(qū)劃調(diào)整后法規(guī)表述的規(guī)范性、適用性等問(wèn)題，主動(dòng)對(duì)該市現(xiàn)行有效的36件地方性法規(guī)進(jìn)行全面審查和梳理，決定廢止法規(guī)1件、打包修改9件17條；五是2020年，民法典出臺(tái)后，對(duì)邯鄲市現(xiàn)行有效的37件地方性法規(guī)進(jìn)行清理，廢止法規(guī)1件，修改5件35條。通過(guò)清理，有效地解決法規(guī)與法律、法規(guī)與法規(guī)之間的不一致、不協(xié)調(diào),以及法規(guī)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要不適應(yīng)等問(wèn)題，維護(hù)了法制統(tǒng)一。在法規(guī)清理工作中，我博采眾議，虛心聽(tīng)取各方意見(jiàn)，立足清理實(shí)際，做出獨(dú)立判斷。例如，在2019年生態(tài)環(huán)保法規(guī)專(zhuān)項(xiàng)清理和2020年涉民法典的法規(guī)清理中，邯鄲市生態(tài)環(huán)保局兩次提出關(guān)于廢止《邯鄲市減少污染物排放條例》的建議，理由是“我市生態(tài)環(huán)境工作的目標(biāo)發(fā)生了改變，由目標(biāo)環(huán)境容量總量控制，轉(zhuǎn)變?yōu)橐愿纳粕鷳B(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，《邯鄲市減少污染物排放條例》失去了實(shí)施前提”。但是，經(jīng)過(guò)深入調(diào)研和綜合分析，廢止建議未被采納。我認(rèn)為，在實(shí)現(xiàn)環(huán)保工作從“總量型”到“質(zhì)量型”的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，減排工作并不是說(shuō)可有可無(wú)，更不意味著減排工作可以取消。相反, 減排總量控制可以促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量改觀(guān)，二者并不矛盾。在當(dāng)時(shí)背景下，條例對(duì)邯鄲市污染物總量減排，改善大氣環(huán)境，正在發(fā)揮著重要作用，仍應(yīng)該成為有關(guān)行政部門(mén)執(zhí)法的依據(jù)。再者，市人大常委會(huì)正在審議《邯鄲市大氣污染防治條例》，預(yù)計(jì)來(lái)年即可表決通過(guò)。為防止廢舊立新之間出現(xiàn) “空檔期”，不宜馬上對(duì)《邯鄲市減少污染物排放條例》進(jìn)行廢止，而是應(yīng)該對(duì)現(xiàn)行的減少污染物排放條例進(jìn)行“升級(jí)改造”，用新制定的《邯鄲市大氣污染防治條例》取代《邯鄲市減少污染物排放條例》。2020年1月，新型冠狀病毒肺炎疫情隨著春節(jié)的人流傳播開(kāi)來(lái)。邯鄲市人大常委會(huì)聞令而動(dòng)、聽(tīng)令而行，明確提出要運(yùn)用重大事項(xiàng)決定權(quán)，率先做出疫情防控的專(zhuān)門(mén)決定，勇當(dāng)“全省第一”，以法治力量破解邯鄲防疫瓶頸問(wèn)題。2020年2月11日上午，市人大常委會(huì)機(jī)關(guān)就疫情防控決定問(wèn)題迅速召開(kāi)各部門(mén)負(fù)責(zé)人專(zhuān)題會(huì)議，組織相關(guān)人員進(jìn)行深入研究討論。會(huì)議指出：目前正處春節(jié)后返崗返程人員流動(dòng)大幅增加的重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，市十五屆人大常委會(huì)擬于后天（2月13日）召開(kāi)第二十二次會(huì)議，重點(diǎn)討論和通過(guò)關(guān)于做好當(dāng)前疫情防控工作的決定。會(huì)議明確：從決定草案文稿的起草，直至決定最后出臺(tái)等各項(xiàng)工作，全程由我牽頭負(fù)責(zé)。“時(shí)間緊、任務(wù)重、難度大、要求高”，僅用兩天時(shí)間，要做出一個(gè)與人民群眾息息相關(guān)的決定，一個(gè)權(quán)衡疫情防控要求和社會(huì)穩(wěn)定的決定，無(wú)論對(duì)任何人來(lái)說(shuō)，壓力之大，可見(jiàn)一斑。怎么才能啃下這塊“硬骨頭”？接到任務(wù)后，我迅速起草并向市政府有關(guān)部門(mén)下發(fā)了關(guān)于起草決定前征求意見(jiàn)的通知：“請(qǐng)貴單位研究和上報(bào)在防疫抗疫工作中遇到的需要以人大常委會(huì)決定形式給予政策支持的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的措施和依據(jù)”。經(jīng)過(guò)一天一夜的文本起草、征求意見(jiàn)、查找依據(jù)、修改完善、請(qǐng)示報(bào)批等環(huán)節(jié)，決定草案及其起草說(shuō)明于次日如期提交主任會(huì)議進(jìn)行研究。2月13日，市十五屆人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議全票通過(guò)《邯鄲市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于依法做好當(dāng)前新冠肺炎疫情防控工作的決定》。會(huì)后，我及時(shí)撰寫(xiě)了關(guān)于做好新冠肺炎疫情防控工作決定的解讀等媒體宣傳材料，提高了輿論宣傳的針對(duì)性和有效性，為整個(gè)疫情防控工作增添了一份引領(lǐng)和保障！這次的“準(zhǔn)立法”工作雖然時(shí)間很短，但亮點(diǎn)紛呈。一是為了讓各級(jí)政府能夠放手工作，決定提出“保障疫情防控工作所需經(jīng)費(fèi)”，各級(jí)人民政府凡是用于防疫防控的資金可以先使用后批準(zhǔn)。二是為了免除各類(lèi)物資單位和個(gè)人的后顧之憂(yōu)，決定明確各級(jí)政府對(duì)于防控期間征用的物資，要“依法予以歸還或者補(bǔ)償?！比菫榱吮ＷC勞動(dòng)者權(quán)益保持防控期間的社會(huì)穩(wěn)定，決定提出人性化舉措，對(duì)于在疫區(qū)不能按時(shí)返工的用工單位，要“留職留崗”。四是為了支持幫助受疫情影響較大的企業(yè)，決定還做出了不得“封堵道路”的規(guī)定。五是為了消除防控的“空白區(qū)”，特別是沒(méi)有業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)的“老、舊、小、散、遠(yuǎn)”住宅小區(qū)、寫(xiě)字樓等管控空白區(qū)域，均明確了防控的責(zé)任主體，為全市防疫防控工作提供了有了的法律支撐。面對(duì)新形勢(shì)、新任務(wù)、新要求，作為新時(shí)代立法人，我們將繼續(xù)以過(guò)硬的素質(zhì)、扎實(shí)的本領(lǐng)應(yīng)對(duì)地方立法新挑戰(zhàn)。我們有理由相信，邯鄲立法必將繼續(xù)展現(xiàn)新氣象、續(xù)寫(xiě)新篇章！
（講述作者系邯鄲市人大常委會(huì)機(jī)關(guān)二級(jí)調(diào)研員）
